Komentari na PPCG

Komentari Politikon mreže na Nacrt programa pristupanja Crne Gore Evropskoj uniji za period 2017-2018.

 Sažetak

Izradi Programa pristupanja Crne Gore Evropskoj uniji (PPCG) kao sveobuhvatnog dokumenta za planiranje ispunjavanja obaveza koje proističu iz članstva je neophodno pristupiti uz uključivanje interesnih grupa u ranoj, a ne u finalnoj fazi pripremanja.

PPCG pruža preciznu dinamiku usvajanja propisa u dvogodišnjem periodu. Međutim, dokument nije informativan, jer ne daje širu sliku pristupanja po kriterijumima za članstvo, niti objašnjava izazove u koordinaciji procesom, usvajanju i sprovođenju propisa.

Samim tim što projekcije jačanja administrativnih kapaciteta nisu obrazložene, niti je objašnjena mobilnost unutar sistema koja je u planu navedena kao mogućnost, one su neprecizne i nepouzdane.

Plan u administrativnom i institucionalnom dijelu ne obuhvata predviđene promjene koje sadrže određeni zakonski tekstovi.

Dokument ne nudi obrazloženje zašto je usvajanje određenih zakonskih propisa prioritetnije u odnosu druge i zašto se usvajanje pojedinih zakona prebacuje iz godine u godinu.

Plan ne sadrži finansijske instrumente koji će biti korišćeni za ispunjavanje obaveza koje proizilaze iz članstva u EU.

Uvod u poglavlje

”Uvodni dio obuhvata kratak opis poglavlja s najvažnijim karakteristikama, uključujući i podjelu na potpoglavlja, gdje je to relevantno, kao i osvrt na trenutno stanje u pregovaračkom procesu za to poglavlje ili na eventualne izazove u procesu koji su pred nama.”

Komentar: Iako se u obrazloženju PPCG navodi da dokument sadrži i izazove u usvajanju pravne tekovine Evropske unije, poglavlja koja je analizirao tim Politikon mreže, uključujući i poglavlje 23 koje se odnosi na Pravosuđe i temeljna prava, ne sadrže podatke o problemima, odnosno potencijalnim poteškoćama u pripremi i usvajanju predviđenih propisa. Budući da program sadrži i mjerila koja se odnose na određena poglavlja potrebno je uključiti i presjek stanja odnosno aktivnosti koje su sprovedene, probleme koji se odnose na konkretno mjerilo, kao i pregled izazova za svako poglavlje pojedinačno.

Strategijski okvir i zakonodavni okvir – Struktura PPCG 

”Strategijski okvir obuhvata status odnosno trenutno stanje i planirane mjere i aktivnosti. U statusu se navode politike, strategije i ostala strategijska dokumenta koja su na snazi. Planovi se odnose na buduće (planirane) mjere/aktivnosti koje PPCG predviđa, a koje se odnose na sposobnost Crne Gore da preuzme obaveze koje proističu iz članstva u EU u svakom od 33 poglavlja, uz odgovarajuće rokove za realizaciju.”

”Zakonodavni okvir takođe obuhvata status i planirane mjere. U statusu se navode zakoni i podzakonski akti koji su na snazi. Planirane mjere odnose se na planirane propise koje Crna Gora treba da donese, imajući u vidu novu pravnu tekovinu koju treba prenijeti u nacionalni pravni sistem, uz navođenje stepena usklađenosti i rokova za realizaciju.”

Komentar: PPCG je koristan i sveobuhvatan mehanizam za praćenje dinamike usvajanja pravne tekovine Evropske unije po pregovaračkim poglavljima. Međutim, kao što i samo ime kaže, program pristupanja, umjesto ranijeg programa usvajanja acquis-ja, bi trebalo da sadrži i širu sliku obaveza po kriterijumima koji su definisani za članstvo u Evropskoj uniji. Program bi trebalo da prati strukturu izvještaja Evropske komisije o Crnoj Gori koji prate napredak u ispunjavanju obaveza u procesu pristupanja (politički kriterijumi, ekonomski kriterijumi, sposobnost za preuzimanje obaveza koje proističu iz članstva – obaveze po pregovaračkim poglavljima).

Administrativni okvir

”Administrativni okvir se odnosi na potrebe angažovanja službenika na poslovima od značaja za evropsku integraciju, prije svega kroz mobilnost unutar sistema, ali i kroz potrebu novog zapošljavanja. Prilikom planiranja administrativnih kapaciteta, uzeti su u obzir budžet za 2017, kao i kadrovski planovi za 2017. godinu i svi dokumenti su u potpunosti kompatibilni.”

Komentar: U PPCG je navedena dinamika jačanja kapaciteta i broj službenika koji će biti angažovan u dvogodišnjem periodu. Ipak, ovakva projekcija bi trebalo da sadrži, ne samo preciznije i utemeljenije obrazloženje, već bilo kakvo obrazloženje, a ne samo broj službenika. Naime, jačanje administrativnih kapaciteta u Crnoj Gori je proces koji nailazi na brojne izazove, uz nejasne projekcije i mehanizme. Odsustvo utemeljenih analiza, kao i navođenje neophodnih znanja i vještina izostaje. Cifre koje su navedene u Nacrtu programa pristupanja su definisane po zakonima i propisima, ali je nejasno koliko novih službenika će biti zapošljeno, imajući u vidu da se u obrazloženju ističe i mogućnost ”mobilnosti unutar sistema”. Štaviše, iako je, npr, predviđeno usvajanje Zakona o javno-privatnim partnerstvima i koncesijama u trećem kvartalu 2017. godine nema podataka o tome koliko službenika će biti angažovano na njegovom sprovođenju. Štaviše, u okviru poglavlja 5, javne nabavke, odnosno dijela koje se odnosi na nove institucije i organizacione jedinice ne navodi se uspostavljanje novih institucija za sprovođenje Zakona o JPP, iako je Nacrt ovog zakona, koji je bio na javnoj raspravi još u februaru 2015. godine, predviđao osnivanje Agencije za investicije. Dosadašnja dinamika rada na ovom zakonu je bila usporena, urađena su i dva nacrta zakona (izmjene Zakona o koncesijema, kao i Nacrt Zakona o javno-privatnim partnerstvima), ali se u samom programu ne ističu izazovi i razlozi za ovoliko kašnjenje u njegovom usvajanju.

Iako je prošle godine unaprijeđen sadržaj PPCG mjerilima koje je definisala Evropska komisija, a koja se odnose na jačanje administrativnih kapaciteta u okviru poglavlja 23 nisu navedena npr. sledeća mjerila:

”Agencija treba da pokaže proaktivan stav, da ima neophodnu nezavisnost, dovoljno resursa, uključujući i zapošljavanje na osnovu zasluga kao i obučeno osoblje i treba da bude dobro povezana s drugim relevantnim institucijama (i njihovim bazama podataka).”

”Crna Gora jača nezavisnost, profesionalnost i institucionalni kapacitet Ombudsmana.”

Planiranje budžetskih sredstava

 Posebno ograničenje predstavlja odsustvo preciznih finansijskih projekcija za usvajanje i sprovođenje acquis-ja, odnosno dalje jačanje institucija i realizaciju sektorskih programa.

Zakonodavne obaveze u 2017. i 2018. godini

 

screen-shot-2017-01-10-at-21-55-04 Komentar: Program sadrži numeričke podatke o obavezama u dvogodišnjem periodu, ali ne i razloge za prioritizaciju usvajanja određenih propisa.